نقش کمک‌های خارجی در توسعه کشورهای جهان سوم (با تاکید بر کشور افغانستان) بخش ۱

یادآوری: این مقاله به خاطر طولانی بودن در چند قسمت خدمت خوانندگان عزیز به نشر می‌رسد. (اداره طرح نو)

مقدمه:

مساله کمک‌های خارجی به کشورهای درحال‌توسعه و توسعه‌نیافته موضوع تازه‌ای نیست، بلکه از زمان پایان یافتن جنگ جهانی دوم شکل عملی به خود گرفته است. بااین‌حال تاثیر این کمک‌ها به توسعه همچنان ذهن بسیاری از اندیشمندان حوزه‌ی توسعه را به خود مشغول کرده است. هدف کشورهای توسعه‌یافته و سازمان‌های بین‌المللی از کمک خارجی دستیابی کشورهای توسعه‌نیافته به اهداف توسعه است، اما آیا در عمل این اهداف دنبال می‌شود و چنین کمک‌هایی درنهایت پیش برنده‌ی توسعه است یا آنکه اهداف کشورهای قدرتمند از راه این کمک‌ها تامین می‌گردد؟ در نوشتار زیر با تعریف کمک خارجی و تاثیرات پنهان و آشکار آن کوشیده شده به این پرسش‌ها پاسخ داد شود.

تعریف کمک‌های خارجی

ازلحاظ اقتصادی می‌توان کمک‌های خارجی را به‌طوری کلی به‌منزله انتقال منابع واقعی و یا مطالباتی از منابع واقعی کشور و یا سازمان بین‌المللی کشور و یا سازمان بین‌المللی به کشور دیگر تعریف کرد، در این صورت هر نوع کمک خارجی در تراز پرداخت‌ها، هم در کشور اعطاکننده وهم در کشور دریافت‌کننده کمک منعکس می‌شود([i]).

تحولات تاریخی کمک‌های خارجی

کمک در مفهوم جدید و امروزی درواقع به دوران بعد از جنگ جهانی دوم برمی‌گردد. اولین برنامه کمک خارجی، طرح مارشال برای کمک به اروپای غربی بود که از جنگ‌های جهانی به‌شدت آسیب‌دیده بود، در این طرح آمریکا به‌منظور احیای اقتصاد جهانی و سد نمودن گسترش کمونیسم و نفوذ شوروی،۵/۲ درصد از تولید ناخالص ملی خود را طی سال‌های ۱۹۵۱-۱۹۴۷ صرف بازسازی اروپای غربی نمود، حاصل این طرح تامین ۱۳ میلیارد دلار (با نرخ‌های کنونی، بیش از نود میلیارد دلار) برای بازسازی اروپای ویران‌شده از جنگ اختصاص داد که این رقم، معادل۱۰ درصدِ تولید ناخالص ملی کشورهای دریافت‌کننده بود. این کمک آمریکا برای تسریع بازسازی ویرانه‌های جنگ در اروپای غربی حیاتی بود.([ii])

موفقیت این طرح بیش‌ازحد انتظار بود به‌طوری‌که در اوایل دهه ۱۹۵۰ کشورهای اروپایی غربی قادر بودند رشد سریع خود را بدون کمک خارجی ادامه دهند.([iii])

اما کمک اقتصادی به کشورهای درحال‌توسعه با طرح کُلُمبو و از سال ۱۹۵۱م آغاز و برای کمک به بعضی از کشورها در آسیا و اقیانوسیه اجرا شد. این کشورها تا سال ۱۹۸۱م، درمجموع بالغ‌بر ۶۵ میلیارد دلار کمک دریافت کردند. کمک خارجی از دهی ۱۹۵۰م همواره سیر صعودی داشت و در اوایل دهی ۱۹۹۰م به اوج خود رسید و ازآن‌پس تقریباً ثابت باقی ماند، اما در سال‌های اخیر، این کمک رو به کاهش گذاشته است.

دو نظر عمده در مورد کمک‌های خارجی

دو نظر عمده و رادیکال در مورد مفید و یا مضر بودن کمک‌های خارجی وجود دارد که سایر نظرات بین این دو قرار می‌گیرد:

• یک نظر معتقد است کشورها و موسسات دهنده کمک اصولاً بابیان اینکه «کمک» برای توسعه است جعل حقیقت کرده‌اند و آنچه «کمک» نامیده می‌شوند درواقع ابزاری است برای دستیابی به امتیازات موردنظر این کشورها و موسسات.آن‌ها معتقدند که اصولاً «کمک» یکی از چند ابزار موسسات کمک دهنده است برای سلطه و کنترل کشور دهنده؛ به عبارت بهتر کمک وسیله«استثمار» جهانی است.

بدین معنا که کمک‌های خارجی ابزار سیاست خارجی کشورهای کمک دهنده (هدف این است که کمک باید به‌گونه‌ای باشد که عقاید عمومی در کشورگیر نده کمک را به نفع کشور دهنده کمک جهت دهد). ابزار گسترش اهداف تجاری آن‌ها(مثل اعمال قیود مستقیم یا غیرمستقیم کمک خارجی که کمک گیرنده را مقید به هزینه کردن مستقیم کمک دریافتی در کشور کمک دهنده می‌نماید، و اعطای اعتبارات مخلوط که باهدف افزایش صادرات کالا و خدمات به کشور گیرنده کمک انجام می‌شود نیز از این مقوله است). کمک به‌عنوان ابزاری رقابت در روابط بین‌الملل (در دوران جنگ سرد اقدام آمریکا و متحدان وی در به‌کارگیری کمک به‌عنوان ابزار به دست آوردن متحدانی بیشتر به‌منظور محاصره شوروی واکنش این کشور را برانگیخت).

• نظر دیگر می‌گوید «کمک» صرفاً از جنبه بشردوستی باهدف توسعه کشور کمک گیرنده و درنتیجه بهبود وضع زندگی کشور گیرنده توسط کشورهای ثروتمند داده می‌شود. این کمک می‌تواند تا وقتی‌که فاصله بین گروه کشورهای ثروتمند و فقیر نوبتم ادامه یابد.([iv])

اشکال مختلف کمک

۱- کمک‌ها ممکن است ازنظر محتوی دارای یکی از خصوصیات زیر باشد

الف) بلاعوض

به‌طورکلی کمک‌های بلاعوض شامل پرداخت‌های مربوط به کمک‌های اضطراری به هنگام وقوع اتفاقات طبیعی، مثل زلزله و یا وقایع نظیر جنگ، هزینه‌های که کشور دهنده در رابطه با فعالیت‌های کمک فنی انجام می‌دهد (به‌شرط آنکه این هزینه‌ها از طریق وام تامین اعتبار نشده باشد) و پرداخت غرامت‌های ناشی از جنگ می‌شود که این پرداخت‌ها و هزینه‌ها بلاعوض بوده و گیرنده موظف به بازپرداخت آن‌ها نیست.

ب) وام

وام‌ها دارای چند خصوصیت اصلی هستند: دارای بهره بوده و در مدت‌زمان تعیین‌شده باید اصل‌وفرع آن باز پس داده شود. برخی وام‌ها به‌صورت پول داخلی کشور گیرنده قابل بازپرداخت است اما بقیه وام‌ها معمولا فقط قابل پرداخت به پول کشور دهنده و یا سایر پول‌های قابل‌تبدیل و موردقبول کشور دهنده است. این وام‌ها معمولا در مدت بیشتر از یک سال بازپرداخت می‌شود، این نوع وام‌ها درصدی بالای از کمک‌ها را در برمی‌گیرد.([v])

2- کمک‌ها ازنظر کانال‌های پرداخت‌کننده به دو صورت هست

الف) دوجانبه؛

کمک‌های که مسوولیت اجرای آن به عهده موسسات ملی است وبر اساس توافق‌های یک کشور به کشور انجام می‌گیرد، کمک دوجانبه می‌گویند.حتی اگر این کمک‌ها در رابطه با طرحی باشد که چندین کشور در آن سهیم باشند نیز به‌عنوان کمک دوجانبه خوانده می‌شود، در چنین مواردی معمول آن است که هر دولت کمک دهنده سهم خود را مستقیما به کشور گیرنده کمک می‌کند.([vi]) دوسوم کمک‌های خارجی توسعه، دوجانبه است (دولت‌به‌دولت).

ب) چندجانبه؛

کمک‌های که مسوولیت آن به عهده موسسات بین‌المللی باشد به‌طور عام به‌عنوان کمک‌های چندجانبه شناخته می‌شود و موسسات اجرایی آن معمولا تحت عنوان موسسات چندجانبه مشهور هستند.([vii]) یک‌سوم مجموع کمک‌ها چندجانبه است.

بر این اساس باید گفت اختلاف بین کمک‌های دوجانبه و چندجانبه آن است که کمک‌های دوجانبه مستقیما بین دولت‌ها تبادله می‌گردد، در حال که در کمک‌های چندجانبه یک موسسه بین‌المللی بین دولت‌های گیرنده و دهنده کمک به‌صورت واسطه عمل می‌نماید و مسوولیت مستقیم اجرایی برای تخصیص منابع که اعضاء موسسه در اختیارش گذاشته‌اند، عهده‌دار است. موسسه‌های چندجانبه کمک خود دارای انواع مختلف بوده و هریک سیاست‌ها و خط‌مشی‌های مخصوص به خود رادارند.

۳- کمک‌ها می‌تواند ازنظر نوع تخصیص تفاوت داشته باشد؛ کمک‌ها به‌طور عام ممکن است در دو زمینه معین پرداخت شود.

الف) کمک‌های برنامه‌ای؛

کمک‌های برنامه‌ای، آن نوع کمک‌های است که باهدف حمایت از برنامه‌های کلی توسعه یک کشور انجام می‌شود، یعنی اگر کمک برای هدف کلی‌تر و بدون مشخص شدن دقیق محل هزینه باشد آن را کمک برنامه‌ای می‌گویند.([viii])

ب) کمک‌های پروژه‌ای؛

در کمک‌های پروژه‌ای، هدف حمایت از فعالیت و سرمایه‌گذاری در پروژه‌های معینی در کشور گیرنده است. یعنی وقتی محل هزینه کردن کمک مشخص باشد آن را کمک پروژه‌ای می‌گویند.

معمولا دولت‌های کمک دهنده با توجه به سیاست‌ها و اهداف خود اقدام به کمک می‌نمایند و در این راستا انتخاب حمایت از کمک‌های برنامه‌ای و یا کمک‌های پروژه‌ای بستگی کامل به سیاست‌ها و اهداف دولت کمک دهنده دارد. به‌عنوان‌مثال در سیاست خارجی آمریکا که گسترش و استمرار نفوذ با ایجاد دولت‌های وابسته همچنین ایجاد وابستگی در زمینه‌های سیاسی، اقتصادی و نظامی به‌طورکلی مهم است، این دولت کمک‌های برنامه‌ای را ترجیح می‌دهد، زیرا از این طریق بهتر می‌تواند به اهداف خود دسترسی یابد.([ix])

4- کمک‌ها ازنظر اهداف مصرف نیز تفاوت دارد

الف) کمک‌های اقتصادی.

ب) کمک‌های نظامی- امنیتی.

کمک‌ها بدون توجه به سایر تقسیمات ممکن است در قالب اهداف اعلام‌شده اقتصادی و یا اهداف نظامی و امنیتی پرداخت شود. البته تجربه موجود نشان می‌دهد که جدا از اهداف اعلام‌شده، این جو سیاسی حاکم بر روابط بین کشور دهنده (و یا سازمان چندجانبه کمک) و کشور گیرنده است که در تخصیص کمک‌ها نقش تعیین‌کننده را بازی می‌کند و معمولا نیات سیاسی دهنده کمک در اهداف غیرسیاسی اعلام‌شده پنهان می‌ماند. ([x])

5 ـ کمک‌ها ممکن است ازنظر نوع دهنده کمک متفاوت باشد

الف) دولتی؛

کمک‌های دولتی (رسمی) شامل کلیه منابعی می‌شود که توسط دولت‌های مرکزی، موسسه‌های پولی مرکزی، دولت‌های محلی و سازمان‌های معین دولت‌های مرکزی یا سازمان‌های معین دولت‌های محلی کشورهای دهنده کمک در مواقع اضطراری به کشورهای کمتر توسعه‌یافته به‌طور مستقیم و یا از طریق موسسات چندجانبه داده می‌شود.

ب) خصوصی؛

کمک‌های خصوصی شامل سرمایه‌گذاری خصوصی، وام‌های درازمدت و اعتبارات تجاری، سرمایه‌گذاری‌های گوناگون سرمایه‌گذاری از طریق خرید و رهن سهام معتبر، خرید سهام بازار بهابازار و خرید سهام در موسسات چندجانبه توسط بخش خصوصی کشورهای توسعه‌یافته در کشورهای کمتر توسعه‌یافته می‌شود.

توجه کمک‌های خارجی

مبنای توجه کمک خارجی در ساده‌ترین سطح معمولا بر این اصل قرارداد که کمک درواقع تامین کننده پس‌انداز خارجی است. اگر این کمک خارجی برای سرمایه‌گذاری داخلی بکار رود، در این صورت در چارچوب یک مدل ساده انباشت سرمایه، کمک می‌تواند موجب رشد شود. چون در کشورهای جهان سوم انباشت سرمایه کافی به علت کمبود پس‌انداز وجود ندارد. این امر سرمایه‌گذاری برای تولید را مختل می‌نماید.

اما هدف اصلی از کمک هدایت عقاید عمومی در کشور گیرنده کمک به نفع کشور کمک‌کننده است.لذا درمجموع هدف از کمک:۱- ایجاد روابط با دولت‌های دیگر و گرفتن امتیازات سیاسی برای دولت دهنده کمک. ۲- ادامه حیات دولت‌های دوست را ممکن می‌کند. ۳- پرستیژ دولت دهنده کمک را در کشور گیرنده کمک بالا می‌برد. اینکه به‌وسیله کمک وضعیت زندگی را در کشور درحال‌توسعه بهتر کند مقصود کشور کمک‌کننده نیست، مگر آن جای که این تغییر برای ایجاد افکار عمومی طرفدار کشور دهنده کمک لازم باشد.([xi])

کمک‌های خارجی درصدی کمی از درآمد ملی کشورهای کمک‌کننده

در ابتدای دهه ۱۹۶۰ که به‌عنوان «دهه توسعه» نامیده شد، هدف آن بود که کشورهای ثروتمند ۱% از درآمد ملی خود را به «کمک» اختصاص دهند. ولی کمک‌های خارجی در اوج خود درصدی کمی از درآمد ملی کشور دهنده کمک را در برگرفته است.به‌عنوان نمونه در حال که طی دهه ۱۹۵۰ آمریکا بزرگ‌ترین (و درواقع تنها دهنده کمک) محسوب می‌شد، مبلغ کمک خارجی این کشور در مقایسه با کل هزینه دفاعی این کشور رقمی در حدود۳ درصد، و در مقایسه با درآمد ملی کمتر از یک در صد را شامل می‌شد. به‌طوری‌که در سال ۱۹۹۹ میزان کمک آمریکا نسبت به درآمد ملی برابر۱% درصد بود و این رقم در سال۲۰۰۰ و۲۰۰۱ نیز همین اندازه باقی ماند. بااین‌وجود این در صد کم، از کمک خارجی به‌عنوان یکی از ابزارهای سیاست خارجی برای نفوذ یا سلطه در کشورهای دیگر به نحو مطلوب استفاده‌شده.([xii])

عوامل تاریخی، تجاری و ژئوپلیتیک سبب شده است توجه به نیازهای فقیرترین افراد جهان، اولویت چندانی در اعطای کمک به کشورهای درحال‌توسعه نداشته باشد. درصد چشمگیری از کمک‌های دوجانبه، به خرید کالاها و خدماتِ کشورِ کمک‌کننده وابسته است؛ برای مثال، در مورد انگلستان، این رقم به‌طور متوسط ۱۴ درصد، اما برای فرانسه ۳۵ درصد، ایتالیا ۵۵ درصد، کانادا ۶۹ درصد و امریکا ۷۲ درصد است. کشورهایی چون ژاپن و امریکا (به‌منزله‌ی بزرگ‌ترین کمک‌کنندگان جهان) و نیز فرانسه و انگلستان، بیشتر به کشورهایی کمک می‌کنند که با آن‌ها پیوندهای قدرتمند سیاسی، تجاری و استراتژیک دارند.

رأی دادن در سازمان ملل به سود کشورهای کمک‌کننده، با میزان کمک آن‌ها رابطه دارد و حتی گاهی، کمک خارجی با خریدهای تسلیحاتی ارتباط می‌یابد. بودجه‌ای که کمک‌کنندگان غربی به امور نظامی اختصاص می‌دهند، به‌طور متوسط ده برابرِ هزینه‌ای است که برای کمک به خارج در نظر می‌گیرند (این نسبت برای انگلستان هشت برابر و برای امریکا ۳۳ برابر است). گرچه در سال‌های اخیر، میزان کمک‌های مستقیم بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول، بانک‌های منطقه‌ای توسعه و جامعی اروپا افزایش‌یافته است، سهم مالی اندک کشورهای درحال‌توسعه در این نهادها به کاهش حق رأی آن‌ها انجامیده و تاثیرگذاری این کشورها بر سیاست‌های متمرکز بر کاهش فقر را دشوار کرده است.

هرچند تعیین دقیق میزان تاثیر کمک‌های خارجی بر توسعه اجتماعی و اقتصادی ملل فقیر دشوار می‌نماید، بر اساس آمار بانک جهانی، فقیرترین کشورهای جهان به‌هیچ‌روی دریافت‌کننده بیشترین کمک‌های خارجی نیستند. بخش اعظم فقیرترین کشورهای جهان در منطقی زیر صحرای افریقا و جنوب آسیا قرار دارند که سهمشان از کمک خارجی، فقط حدود ۴۰ درصد است. ۳۲ کشوری که بر اساس طبقه‌بندی سازمان ملل، کمترین میزان توسعه‌یافتگی رادارند، کمتر از یک‌سوم کمک‌های خارجی را دریافت می‌کنند و کمک به بخش‌های مرتبط با رفاه اجتماعی مانند آموزش پایه‌ای، آموزش غیررسمی و برنامه‌های سوادآموزی همچنان در سطح پایینی قرار دارد.

یادداشت‌ها

[i] ­‌- هانس ریمبرت همر: ترجمه، سیدهادی صمدی، مسائل اقتصادی کشورهای کم توسعه جلد دوم،چاپ اول۱۳۸۶،ص۵۵۶٫

[ii] – تو ماس لارسون و دیدید اسکید مور، اقتصاد سیاسی بین الملل (تلاش برای کسب قدرت وثروت) ترجمه: احمد ساعی ومهدی تقوی، تهران، چاپ چهارم ۱۳۸۷، ص۲۵۳٫

[iii] – همایون الهی، کمک خارجی وتوسعه نیافتگی، نشر قومس، تهران، ص۲۱ ، ۱۳۸۲٫

[iv] – همایون الهی، کمک خارجی وتوسعه نیافتگی، نشر قومس، تهران، ص۳۶، ۱۳۸۲٫

[v] – همایون الهی، کمک خارجی وتوسعه نیافتگی، نشر قومس، تهران، ص۱۰ ، ۱۳۸۲٫

[vi] – هانس ریمبرت همر: ترجمه، سیدهادی صمدی، مسائل اقتصادی کشورهای کم توسعه جلد دوم،چاپ اول۱۳۸۶،ص۵۹۹٫

[vii] – منابع کمک های چند جانبه از مجموع هدایا، حق عضویت، خرید سهام، پرداخت وام وسرمایه گذاری در این موئسسات تشکیل می شود.

[viii] – هانس ریمبرت همر: ترجمه، سیدهادی صمدی، مسائل اقتصادی کشورهای کم توسعه جلد دوم،چاپ اول۱۳۸۶،ص۵۷۸٫

[ix] – همان،ص۵۷۹٫

[x] – همایون الهی، کمک خارجی وتوسعه نیافتگی، نشر قومس، تهران، ص۱۷ ، ۱۳۸۲٫

[xi] – همان،ص۳۸٫

[xii] – همان،ص۳۶٫